در ادبیات سیاسی خاورمیانه، فدرالیسم معمولاً بهعنوان راهحلی برای مدیریت تنوع قومی، زبانی و مذهبی معرفی میشود. از عراق پس از سقوط صدام تا مناطق کردنشین سوریه در میانه جنگ داخلی، بارها این تصور شکل گرفته که انتقال بخشی از قدرت از مرکز به پیرامون میتواند هم مطالبات هویتی را پاسخ دهد و هم ثبات سیاسی تولید کند. اما دو تجربه مهم دو دهه اخیر، یعنی اقلیم کردستان عراق و مناطق کردنشین در شمال سوریه، پرسشی جدی را پیش روی این فرضیه قرار دادهاند: آیا مسئله واقعاً کمبود فدرالیسم بوده است یا فقدان دولتسازی مدرن؟
اقلیم کردستان عراق قرار بود موفقترین نمونه فدرالیسم در خاورمیانه باشد. منطقهای با پارلمان، دولت، نیروهای امنیتی، سیاست خارجی غیررسمی، درآمدهای نفتی و روابط مستقیم با بازیگران بینالمللی. اما پس از بیش از دو دهه، واقعیت موجود فاصله قابلتوجهی با وعده اولیه دارد.
اقتصاد اقلیم همچنان به یک منبع درآمد، یعنی نفت، وابسته است. صادرات این نفت نیز نه تحت کنترل کامل اربیل، بلکه وابسته به توافق با بغداد و مسیرهای انتقال از خاک ترکیه است. در حوزه امنیت، اقلیم نتوانسته انحصار مشروع خشونت را در اختیار دولت منطقهای قرار دهد و ساختارهای امنیتی همچنان تا حد زیادی تابع تقسیمات حزبی هستند. در حوزه سیاست نیز رقابت میان KDP و PUK عملاً نوعی دوگانگی قدرت ایجاد کرده که در بسیاری موارد بیشتر به یک کنفدراسیون حزبی شباهت دارد تا یک واحد سیاسی منسجم.
شاید مهمترین پرسش این باشد: اگر فدرالیسم قرار بود مسئله حکمرانی را حل کند، چرا پس از دو دهه هنوز اربیل و سلیمانیه در بسیاری از موضوعات اساسی از جمله امنیت، اقتصاد، سیاست خارجی و حتی مدیریت اداری دارای رویکردهای متفاوت هستند؟
تجربه مناطق کردنشین سوریه در سوریه از این منظر حتی رادیکالتر است. پروژهای که در سالهای نخست جنگ داخلی با مفاهیمی چون دموکراسی محلی، خودگردانی و مشارکت اجتماعی معرفی شد، اما در عمل بهشدت به موازنههای نظامی منطقه وابسته ماند. بقای آن نه بر پایه نهادهای تثبیتشده ملی، بلکه بر اساس حضور نیروهای آمریکایی، ضعف دولت مرکزی سوریه، تهدید داعش و ملاحظات امنیتی بازیگران خارجی شکل گرفت.
این وابستگی یک واقعیت مهم را آشکار کرد: هرگاه بقای یک ساختار سیاسی بیش از ظرفیتهای درونی به اراده قدرتهای خارجی وابسته باشد، آن ساختار بیش از آنکه یک واحد خودمختار باشد، به منطقهای حائل در رقابتهای ژئوپلیتیکی تبدیل میشود.
در واقع، هم اقلیم کردستان عراق و هم مناطق کردنشین سوریه با یک تناقض بنیادین مواجه بودهاند. هر دو قرار بود نماد خودمختاری باشند، اما بقای هر دو به متغیرهایی وابسته شد که خارج از کنترل آنها قرار داشت. یکی به معادله بغداد، آنکارا، تهران و واشنگتن گره خورد و دیگری به تصمیمات واشنگتن، دمشق، مسکو و آنکارا.
همین مسئله ما را به پرسش بزرگتری میرساند؛ آیا مشکل از فدرالیسم است یا از شرایط تاریخیای که فدرالیسم در آن پیاده میشود؟
طرفداران فدرالیسم معمولاً به نمونههایی چون آلمان، سوئیس، کانادا یا ایالات متحده اشاره میکنند. اما آنچه اغلب نادیده گرفته میشود، تفاوت بنیادین مسیر شکلگیری دولت مدرن در این کشورها با خاورمیانه است. در بسیاری از کشورهای غربی، دولت و ملت در فرآیندی نسبتاً درونزا و تاریخی تکامل یافتند. نهادهای سیاسی، نظام حقوقی، احزاب، رسانهها و هویت ملی در یک روند طولانی شکل گرفتند و سپس الگوهای مختلف تمرکززدایی بر روی این بنیان مستقر شدند.
در خاورمیانه اما وضعیت متفاوت بود. بخش بزرگی از دولتهای مدرن منطقه پیش از تکمیل فرآیند ملتسازی و در بستر رقابتهای استعماری قرن بیستم شکل گرفتند. مرزها ترسیم شدند، دولتها تأسیس شدند و سپس پروژه ملتسازی آغاز شد. به بیان دیگر، در بسیاری از موارد دولت مقدم بر ملت بود.
نتیجه این روند آن بود که دولتهای منطقه اغلب نتوانستند به سطحی از انسجام نهادی برسند که بتوانند اشکال پیشرفته توزیع قدرت را مدیریت کنند. در چنین شرایطی، تمرکززدایی سیاسی گاه به جای آنکه به توسعه نهادهای محلی منجر شود، به بازتولید شبکههای قبیلهای، خانوادگی، حزبی و وابستگیهای خارجی انجامیده است.
از این منظر، بحران اقلیم کردستان عراق را نمیتوان صرفاً بحران فدرالیسم دانست. مسئله این است که پس از سالها خودمختاری، هنوز اقتصاد به نفت وابسته است، نهادهای عمومی زیر سایه احزاب قرار دارند، رسانهها بهشدت قطبیاند و رقابتهای خانوادگی و حزبی بر بخش مهمی از ساختار قدرت سایه افکنده است.
مناطق کردنشین سوریه نیز با وجود تفاوتهای ایدئولوژیک، در نهایت با مسئلهای مشابه مواجه شد. ساختاری که قرار بود بدیلی برای دولت متمرکز باشد، نتوانست خود را از وابستگی امنیتی و ژئوپلیتیکی رها کند و در نتیجه در برابر تغییر موازنههای منطقهای آسیبپذیر باقی ماند.
بنابراین شاید مهمترین درس این دو تجربه آن باشد که مسئله اصلی خاورمیانه نه تمرکز است و نه فدرالیسم؛ بلکه فقدان دولت مدرن است.
دولت مدرن نه صرفاً به معنای وجود ارتش و بوروکراسی، بلکه به معنای وجود نهادهایی است که بتوانند قدرت را محدود، پاسخگو و قابل پیشبینی کنند. احزاب ریشهدار و برخاسته از متن جامعه، رسانههای آزاد، نظام قضایی مستقل، شفافیت مالی، حاکمیت قانون، گردش نخبگان، مسئولیتپذیری شهروندان و تفکیک میان منافع عمومی و منافع گروهی، عناصر اصلی چنین نظمی هستند.
خاورمیانه بیش از آنکه به دولتهای ضعیفتر نیاز داشته باشد، به دولتهای کارآمدتر نیاز دارد؛ دولتهایی که بتوانند همزمان اقتدار و پاسخگویی را با یکدیگر جمع کنند. تمرکز سیاسی بدون نظارت عمومی به استبداد میانجامد و فدرالیسم بدون نهادهای مدرن به ملوکالطوایفی جدید.
شاید بزرگترین خطای فکری در منطقه آن باشد که گمان کنیم با تغییر نقشه قدرت، مسئله قدرت حل میشود. تجربه اقلیم کردستان عراق و مناطق کردنشین سوریه نشان داد که توزیع قدرت بدون نهادسازی، صرفاً توزیع شکنندگی است. آنچه خاورمیانه را از چرخه بحرانهای پیدرپی خارج خواهد کرد، نه تجزیه بیشتر قدرت و نه تمرکز مطلق آن، بلکه ساختن دولتهایی است که بتوانند تکثر اجتماعی را در چارچوب قانون، مشارکت سیاسی و نهادهای پایدار مدیریت کنند.
تا زمانی که این مرحله طی نشود، هر پروژه خودمختاری، فدرالیسم یا تمرکززدایی، بیش از آنکه نشانه بلوغ سیاسی باشد، در معرض آن قرار دارد که به ابزاری برای رقابت قدرتهای منطقهای و بینالمللی تبدیل شود؛ همان سرنوشتی که اقلیم کردستان عراق و پروژه کردی در سوریه هر یک به شکلی متفاوت تجربه کردهاند.
با این حال، بحث دولتسازی در قرن بیستویکم را نمیتوان صرفاً به مسئله تمرکز یا توزیع قدرت فروکاست. تجربه جهانی نشان میدهد که دولت مدرن تنها زمانی مشروعیت پایدار پیدا میکند که در کنار کارآمدی، به اصول بنیادین حقوق بشر نیز پایبند باشد.
یکی از اشتباهات رایج در خاورمیانه آن است که هرگاه ناکامی پروژههای خودمختاری یا فدرالیسم آشکار میشود، برخی راهحل را در تمرکز بیشتر قدرت جستوجو میکنند. اما تجربه تاریخی منطقه نشان داده است که تمرکز قدرت بدون حاکمیت قانون، بدون آزادی رسانهها، بدون تضمین حقوق شهروندی و بدون سازوکارهای پاسخگویی، نه به دولت مدرن بلکه به بازتولید اقتدارگرایی منجر میشود.
به همین دلیل، مسئله اصلی نه تمرکز است و نه فدرالیسم. مسئله اصلی، کیفیت حکمرانی است. دولتی که نتواند آزادیهای بنیادین شهروندان را تضمین کند، حقوق اقلیتها را به رسمیت بشناسد، امکان مشارکت سیاسی مسالمتآمیز را فراهم آورد و در برابر جامعه پاسخگو باشد، حتی اگر از بالاترین سطح تمرکز اداری نیز برخوردار باشد، در نهایت با بحران مشروعیت مواجه خواهد شد.
از این منظر، پارادایم حقوق بشر صرفاً یک بحث اخلاقی یا آرمانی نیست؛ بلکه یکی از پیششرطهای ثبات سیاسی است. جوامعی که در آنها حقوق فردی و جمعی به رسمیت شناخته میشود، رسانههای مستقل فعالیت میکنند، احزاب سیاسی از دل جامعه شکل میگیرند و شهروندان امکان مشارکت در تصمیمگیریهای عمومی را دارند، کمتر در معرض واگراییهای خشونتآمیز و بحرانهای هویتی قرار میگیرند.
شاید مهمترین درس تجربه اقلیم کردستان عراق و مناطق کردنشین سوریه نیز همین باشد. مشکل اصلی این دو تجربه صرفاً کمبود اختیارات یا ناکافی بودن ساختارهای خودمختار نبود؛ بلکه محدودیت در فرآیند نهادسازی مدرن بود. هیچ شکلی از توزیع قدرت، چه متمرکز و چه فدرال، بدون حاکمیت قانون، شفافیت، پاسخگویی، آزادی رسانهها، استقلال نهادهای مدنی و احترام به حقوق بشر نمیتواند به ثبات پایدار منجر شود.
در نتیجه، آینده خاورمیانه نه در تمرکز مطلق قدرت نهفته است و نه در تکثیر واحدهای خودمختار. آینده منطقه در ساختن دولتهایی قرار دارد که بتوانند میان اقتدار و آزادی، میان وحدت سیاسی و تکثر اجتماعی، و میان کارآمدی حکمرانی و حقوق بنیادین شهروندان تعادل برقرار کنند. تنها در چنین چارچوبی است که تنوع قومی، مذهبی و فرهنگی نه به منبع بحران، بلکه به بخشی از سرمایه اجتماعی و سیاسی جوامع خاورمیانه تبدیل خواهد شد.
